INTRODUCTION

Le changement climatique est un des risques majeurs qui pèse sur l’avenir de la planète. Très controversé pendant des décennies, il est aujourd’hui admis à l’unanimité et ses premiers effets se font d’ores et déjà ressentir.

La mobilisation internationale a débuté avec l’adoption de la Convention Cadre des Nations – Unies sur les Changements Climatiques en 1992 à Rio de Janeiro. Puis le Protocole de Kyoto en 1997 a défini des objectifs chiffrés de réduction en fonction des pays. Afin d’enrayer une situation qui paraît de plus en plus alarmante, il faudrait en effet que les émissions humaines soient divisées par deux à l’échelle mondiale et pour les pays développés, le facteur devrait être de 3 à 5 par rapport au niveau de 1990. Ceci passe forcément par une modification profonde et radicale des modes de vie.

Ainsi le changement climatique n’est pas seulement un enjeu planétaire mais requiert un effort collectif et ceci à tous les niveaux. La première étape est l’évaluation des émissions afin de déterminer les secteurs sur lesquels l’attention doit se porter en priorité. C’est ce que réalisent les pays avec leurs inventaires nationaux. Toutefois il semble évident qu’il faut agir au plus près des territoires de manière à changer radicalement les modes de consommation et de production. Ainsi de nombreuses initiatives locales et régionales ont vu le jour, mais elles sont rarement encadrées.

Ces initiatives se justifient par les disparités entre régions. En effet les émissions de gaz à effet de serre ne se répartissent pas de la même manière entre secteurs suivant le type de régions (très urbanisée, très rurale, densément peuplée…), ce qui va entraîner des mesures de réduction des émissions diversifiées puisque adaptées au contexte.

La présente étude, placée au niveau européen, s’intéresse aux observatoires d’émissions de gaz à effet de serre qui représentent la structure opérationnelle au niveau régional. L’une des missions fixées à ces observatoires est l’évaluation et le suivi des émissions de gaz à effet de serre par l’intermédiaire de la réalisation d’inventaires. Cependant la multitude d’initiatives au sein des régions amène à s’interroger sur les méthodes utilisées pour réaliser ces inventaires au sein des régions européennes et en quoi elles sont caractéristiques du niveau régional. Ce qui permettra de mettre en lumière les régions qui ont fait du changement climatique une de leurs priorités ainsi que les pratiques qui pourraient être valorisables.

Réalisée dans le cadre de la Fédération Européenne des Agences Régionales de l’Energie et de l’Environnement (FEDARENE), cette étude vise à montrer l’importance de la prise en compte du changement climatique à un niveau infranational.

Après quelques informations générales sur le changement climatique, seront présentés d’abord un tour d’horizon des initiatives répertoriées dans les régions européennes en matière d’évaluation des émissions de gaz à effet de serre puis les choix méthodologiques effectués selon les régions et enfin les pratiques à valeur d’exemple recensées dans les différents types d’observatoires.

1.1. Le réchauffement climatique

Depuis le début de la Révolution Industrielle (19ème siècle), les concentrations de gaz à effet de serre (GES) dans l’atmosphère n’ont cessé d’augmenter sous l’effet des activités humaines (consommation croissante de combustibles fossiles, déforestation, utilisation d’aérosols...). La majorité des experts considèrent l’intensification de l’effet de serre comme cause principale du réchauffement climatique actuel. Dans son dernier rapport (2001), le GIEC (Groupe Intergouvernemental d’Experts sur l’évolution du Climat) ou IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change) prévoit une augmentation de la température moyenne à la surface de la Terre de 1,4°C à 5,8°C entre 1990 et 2100, selon les paramètres considérés (hypothèses sur le contexte démographique, social, économique et technologique), sachant qu’à l’échelle mondiale on estime que la température a déjà augmenté de 0,6°C. Ce réchauffement climatique pourrait avoir des conséquences désastreuses qui semblent d’ailleurs se manifester dès à présent (sécheresse, inondations, élévation du niveau des mers, modification de la circulation des courants océaniques, transformations des écosystèmes provoquant famines, extinction d’espèces, migration massives de populations…).

Sous le terme « gaz à effet de serre », on distingue néanmoins les gaz à effet de serre « naturels » et ceux « anthropiques », générés par les activités humaines, responsables de l’effet de serre additionnel. La liste des gaz à effet de serre non générés exclusivement par l'homme comprend la vapeur d'eau (presque 70% de la contribution totale à l’effet de serre), le dioxyde de carbone (environ 20%), le méthane, le protoxyde d'azote, l'oxyde d'azote, et l'ozone. Celle des gaz à effet de serre dus aux activités humaines comprend les gaz ci-dessus ainsi qu’une liste beaucoup plus longue mais dans le cadre du Protocole de Kyoto, les gaz à effet de serre d’origine anthropique retenus et leurs sources d’émissions sont les suivants :

• le dioxyde de carbone (CO2)
  Il provient majoritairement de la combustion des énergies fossiles mais aussi de la déforestation.

•  le méthane (CH4)
  Les principales activités émettrices de méthane sont l’agriculture à travers la riziculture, la fermentation entérique et le stockage ou épandage de déjections animales, les décharges et les exploitations pétrolières et gazières.

• le protoxyde d’azote (N2O)
  Les principales sources d’émissions sont l’agriculture avec l’épandage d’engrais azotés, la combustion des déchets, les activités industrielles avec par exemple la production d’acide adipique.

• les hydrofluorocarbures (HFCs)
  Ils sont utilisés dans les aérosols, la production de froid et la climatisation, les mousses synthétiques et les extincteurs en remplacement des CFC (les chlorofluorocarbures qui non seulement participent à l’augmentation de l’effet de serre mais sont également responsables de la destruction de l’ozone stratosphérique).

• les hydrofluorocarbures perfluorés (PFCs)
  Ils sont utilisés dans plusieurs domaines de l’industrie électronique.

• l'hexafluorure de soufre (SF6)
  Il est utilisé comme agent diélectrique.

Ces trois derniers ensembles de gaz sont communément appelés gaz fluorés.
 

L’effet d’une même quantité de chaque gaz n’a pas le même impact sur l’atmosphère en terme de réchauffement climatique. C’est ce que quantifie un indicateur, le Pouvoir de Réchauffement Global (PRG). Ainsi, plus ce PRG est élevé et plus l’effet de serre additionnel engendré par le relâchement d’un kilogramme de ce gaz dans l’atmosphère sera conséquent. Le pouvoir de réchauffement global d'un gaz se définit comme le "forçage radiatif" (c'est à dire la puissance radiative que le gaz à effet de serre renvoie vers le sol), cumulé sur une durée de 100 ans. Cette valeur se mesure relativement au CO2, dont le PRG est fixé à 1 (cf figure 1). Le pouvoir de réchauffement global provenant des six substances retenues dans le protocole de Kyoto se calcule en additionnant les PRG respectifs de chacune des substances exprimées en équivalent CO2.

Source : GIEC
Figure 1: Pouvoir de Réchauffement Global (PRG) des différents gaz à effet de serre

1.2. Contexte international

Constatant une situation de plus en plus alarmante, en 1992 a été signée la Convention Cadre des Nations Unies sur les Changements Climatiques (CCNUCC). L’objectif de la Convention est de « stabiliser la concentration de GES dans l’atmosphère à un niveau empêchant toute perturbation anthropique dangereuse du système climatique ».

Les Etats « Parties » s’engagent à œuvrer pour satisfaire à cet objectif. Comme pour chaque convention, une Conférence des Parties (COP) représente l’organe suprême de la Convention et veille à son application. Les Parties s'engagent à fournir à la Conférence des Parties des inventaires nationaux des émissions anthropiques par leurs sources et de l’absorption par leur puits de tous les gaz à effet de serre non réglementés par le Protocole de Montréal[1] (1987), en recourant à des méthodes comparables qui seront approuvées par la Conférence des Parties. Les Parties se doivent de mettre en œuvre des programmes nationaux pour réduire les émissions de GES.

Dans le prolongement de cette Convention, le protocole de Kyoto a été signé en décembre 1997, est entré en vigueur en février 2005. Il met en place un régime international juridiquement contraignant avec des objectifs chiffrés de réduction et un système de contrôle afin de vérifier et de garantir le respect des engagements pris par les Etats.

Objectifs du Protocole de Kyoto

Le Protocole de Kyoto engage les pays développés à réduire collectivement leurs émissions des six principaux gaz à effet de serre (CO2, CH4, N2O, PFC, HFC, SF6) de 5,2 % à l’horizon 2008-2012 par rapport à leur niveau de 1990, et selon des objectifs différenciés. Ce sont ces cinq ans que l’on appelle la « première période d’engagement ».

Etat d’avancement

En juillet 2006, plus de 160 pays sont signataires du traité. Il est de première importance que la plupart des pays industrialisés, à l’exception de l’Australie et des Etats-Unis, ait accepté de se soumettre à ces objectifs chiffrés de réduction d’émissions.

L’Australie et les Etats-Unis pourtant Parties à la CCNUCC ne sont donc pas Parties au Protocole de Kyoto, mais peuvent néanmoins participer aux réunions COP/MOP[2] dont la première s’est tenue à Montréal en 2005 conjointement à la réunion COP 11 (onzième session de la Conférence des Parties) en tant qu’observateurs, à ce titre ils ne peuvent prendre part aux décisions.

Sanctions[3]

A COP 7 (Marrakech, 2001) les Parties ont adopté une décision sur le respect des dispositions pour le Protocole de Kyoto.

Un comité de respect composé de deux organes a été créé :

• Le groupe de facilitation qui fournit conseils et assistance aux Parties. Il émet également des « alertes précoces » lorsqu’il suppose le risque pour une partie de l’Annexe I (pays développés) de ne pas respecter ses engagements.

• Le groupe de l’exécution a le pouvoir de déterminer les conséquences de non-respect des engagements. Les Parties Annexe I ont 100 jours après l’examen par les experts de leur inventaire final pour signaler tout manquement dans le respect des obligations (en utilisant notamment les mécanismes de flexibilité)[4]. Si à la fin de cette période les émissions d’une Partie sont toujours supérieures à la quantité attribuée, elle doit reporter la différence à la seconde période d’engagement, en y ajoutant une pénalité de 30%. Cette Partie sera également interdite de "vendre" dans le commerce d’émissions et, dans les trois mois, elle devra développer un plan d’action de respect des dispositions détaillant les mesures qu’elle prendra pour s’assurer que cet objectif sera atteint à la prochaine période d’engagements.

Ce traité représente un pas en avant primordial dans la lutte contre le réchauffement planétaire et d’une part en fixant des objectifs et d’autre part en définissant des sanctions, il montre l’importance considérable accordée à ce nouvel enjeu.

1.3. Contexte européen

L’Union européenne dans son ensemble s’est engagée à une réduction de 8% de ses émissions dans le cadre du Protocole de Kyoto. Au sein de cette « bulle » européenne, des objectifs de réduction différenciés ont été déterminés par les Etats membres lors d’un Conseil Européen au Luxembourg (1998) : c’est ce que l’on appelle le « burden sharing » ou « partage des charges ». Les pays de l’UE ont ainsi des objectifs différents comme le montre le tableau de la figure 2, certains doivent réduire leurs émissions, d’autres comme la France ou la Finlande doivent les stabiliser, et d’autres comme la Grèce et l’Espagne ont le droit de les augmenter.

Source: European Environment Agency
Figure 2 : Le partage des charges entre pays européens en pourcentage de réduction et
en volume d’émissions correspondant

1.4. Le niveau national

De manière à atteindre les objectifs fixés par le protocole de Kyoto, les Etats se doivent donc de mettre en œuvre des politiques de réduction des émissions de gaz à effet de serre (accroissement de l'efficacité énergétique, développement de sources d'énergies renouvelables, promotion de l’agriculture durable, …). Cependant la première étape passe presque obligatoirement par la mise en place d'un bilan des émissions de gaz à effet de serre ou inventaire.

Les Etats membres de l’Union européenne sont tenus de fournir annuellement un inventaire de leurs émissions de gaz à effet de serre afin d’évaluer les progrès réellement accomplis et de préparer le rapport annuel pour l’Union européenne.

Un inventaire se définit comme une évaluation de la quantité de substances polluantes émises par des sources données pour une zone géographique et une période de temps données. On parle d’observatoire lorsque ce dispositif est réalisé avec une volonté de décrire et d’informer sur l’évolution du phénomène dans le temps et dans l’espace et de trouver des solutions concrètes.
Un observatoire permet :

• de déterminer les responsabilités de chaque secteur émetteur,

• d'évaluer les progrès réalisés par la mise en œuvre d’une politique locale ou régionale (transport, aménagement du territoire),

• d’évaluer l’impact sur les rejets supplémentaires qui pourraient découler de nouveaux projets industriel, routier ou autre,

• de tester des scénarios de réduction des émissions,

• et ainsi de définir des mesures d’actions.

1.5. Le niveau régional

Le niveau régional correspond le plus souvent à l’entité géographique, administrative et politique la mieux adaptée pour mettre en place un observatoire des émissions de gaz à effet de serre. En effet la plupart des pays européens de par leur étendue géographique présentent des disparités au sein de leur territoire. Ainsi certaines régions sont particulièrement urbanisées et/ou industrialisées, d’autres très rurales avec une faible densité de population ce qui modifie complètement la répartition des secteurs émetteurs de GES et donc le type d’actions à mener sur le territoire.

Les principales missions d’un observatoire de l’énergie et/ou des gaz à effet de serre sont de collecter, produire et diffuser de l’information, au niveau régional, sur la production et la consommation d’énergie et les émissions de GES, et de mettre en place un suivi des indicateurs au cours du temps.

L’évaluation et le suivi permettront de définir des scénarios prospectifs, des mesures de réduction, un plan d’action. La concrétisation en mesures de réduction ou d’adaptation au changement climatique dépendra évidemment des moyens matériels à disposition.

L’observatoire, en fournissant un outil d’aide à la décision pour la mise en œuvre de procédures de réduction, se justifie alors au niveau régional où les acteurs ont les moyens de mener une action beaucoup plus adaptée à la réalité territoriale. Additionnés aux actions des autres régions, les impacts en termes de réduction pourraient être beaucoup plus positifs que si le seul niveau national prenait en charge la réalisation concrète. Les pays l’ont bien compris en intégrant dans leur plan climat national un volet territorial.

Définition de la région au sens européen

La région se définit comme l'organisation territoriale établie au niveau immédiatement en dessous de l'Etat et dotée d'un gouvernement politiquement autonome. La région doit être reconnue dans la constitution nationale ou dans la législation ce qui garantit son autonomie, son identité, ses pouvoirs et ses structures organisationnelles[5].

Les compétences régionales varient d’un pays à l’autre, six situations peuvent ainsi être distinguées selon l’Assemblée des Régions d’Europe:

• des régions constitutionnelles ayant les prérogatives d’un Etat (Allemagne, Autriche, Belgique…),

• des régions avec une grande autonomie politique et administrative (Espagne, Italie, certaines régions ou îles autonomes du Danemark et du Portugal, les territoires constitutifs du Royaume-Uni : Pays de Galles, Ecosse, Irlande du Nord),

• les régions des pays centralisés (France, Hollande, Pologne, République Tchèque),

• des régions avec une nature de district, département ou comtés dans lesquels un découpage récent a fait émerger des régions (Danemark, Finlande, Hongrie, Grèce, Roumanie, Suède),

• des autorités régionales constituées de délégations de comtés (Irlande).

De plus, pour cette étude les disparités géographiques régionales seront susceptibles d’avoir une influence importante sur la probabilité d’avoir mis en place un observatoire régional. Intuitivement, il semble plus logique qu’une région comme Nordrhein-Westfalen en Allemagne, comptant plus de 18 millions d’habitants mette en place un observatoire de GES, par rapport à une région comme Västernordland en Suède où la population n’atteint pas 300 000 habitants. Ainsi, les différences d’utilisation et d’aménagement du territoire entre les régions, même au sein d’un pays, peuvent avoir de grandes répercussions sur les caractéristiques des émissions régionales de GES.

Les compétences régionales (croissantes au vu de la volonté de décentralisation des pays) en matières de planification de l’aménagement du territoire et des déplacements, de gestion des bâtiments, de gestion des déchets,… induisent alors des décisions ayant une conséquence importante sur l’augmentation ou la diminution de l’effet de serre, ce qui explique l’importance de la prise en compte du changement climatique au niveau infranational.

_______________________

[1]Accord international qui vise à éliminer les substances destructrices de l’ozone dont les chlorofluorocarbures (CFC)

[2]COP/MOP : Conférence des Parties agissant comme réunion de Parties au Protocole = Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Kyoto Protocol

 [3]Contrôle du respect des dispositions dans le Protocole de Kyoto :

 [4]La mise en œuvre conjointe (MOC) et le mécanisme de développement propre (MDP) permettront en effet aux pays industrialisés d’obtenir des crédits d'émissions s'ils financent des projets de réduction d'émissions dans un autre pays industrialisé (MOC) ou dans les pays en développement (MDP).

Le programme d'échange de droits d'émissions concerne les pays ayant développé une technologie permettant de réduire les émissions. Ils pourront vendre un permis, équivalent à cette réduction, aux pays intéressés à se procurer des droits d'émissions supplémentaires.

[5]Source : Assemblée des Régions d’Europe